נייר עמדה – מ-״שלטון מקומי״ ל-ערים מדברות

מ-״שילטון מקומי״ ל-ערים מדברות   

מוגש לוועדת החוקה, חוק ומשפט של הכנסת

פרופ׳ ברק כתב על חופש הביטוי והסייגים לו, הוא כתב על חופש הביטוי כעקרון מהותי במשטר דמוקרטי המשרת את טובת הפרט והכלל, כאשר הגנה על ביטויים קיצוניים מבטאת את הגשמתו.[1] פרופ׳ ברק טוען שמוטלת אחריות מיוחדת על בית המשפט בגיבוש פתרונות מתאימים במצבים בהם ישנה סתירה בין עקרונות שונים, ובשמירה על יישום אחידֿ שאינו סוטה מהלכה שנקבעה.

נוסף על כך, לדעתו יש להעניק לחופש הביטוי מתחם קיום מירבי, להבדיל מהגבלת נושאים מסוימים ברשימה סגורה. הוא טוען שחופש הביטוי כולל כל נושא וכל צורה אף ביטוי שיש בו, לדוגמה, לשון הרע או דברי תועבה. עם זאת, ישנם זמנים, עקרונות ונסיבות בהם זה נחוץ להטיל מגבלות על אמירה או פרסום. מאמר זה של פרופ׳ ברק מייצג ואף קובע את הנוהג בישראל לגבי האדם אל מול השלטון.[2]

זאת ועוד הנשיא אהרון ברק (כתוארו אז) פסק שהביטוי ״אדם״ בחוק-יסוד: כבוד האדם וחירותו כולל גם תאגיד,[3] כפי שמוגדר בחוק.[4] אי לכך אבקש להוסיף על דבריו של פרופ׳ ברק ברוח פרשנותו המרחיבה, ולהציע לוועדת החוקה, חוק ומשפט של הכנסת להנחיל את עקרון חופש הביטוי לשלטון המקומי ובפרט לערים, בעקבות שינוי מהותי שחל בהן בעשורים האחרונים, במסגרת אחריותן הציבורית לאזרחים.

מאז שנת פרסום המאמר של פרופ׳ ברק ב-1990 ועד היום, חופש הביטוי התפתח והורחב מהאדם האוטונומי אל תאגידים, מוסדות וארגונים שונים - בית המשפט העליון מכיר בזה - תאגידים רבים בכל העולם וביניהם גופי תקשורת מסוגים שונים משמשים אמצעי לביטוי.[5] זה התחיל ברשות השידור, בית המשפט העליון הכיר ברשות שלטונית שיש לה חופש ביטוי.[6] מתוך צורך להגיע לקהל מאזינים גדול יותר, כך באמצעות תאגידים שונים ניתן להתבטא ולהשמיע רעיונות ומסרים בכל מיני צורות להמון אנשים. התאגידים קיבלו את הזכות לחופש ביטוי במובן הקלסי וגם חופש ביטוי פולטי.[7] וכן גם העיריה שמוסמכת באופן סטטוטורי להקים תאגידים שפועלים בשמה.[8] והם שגרמו לה לעבור מהפך ושינויים דרמתיים.[9] 

לכאורה ישנה סתירה מכיוון שבית המשפט מעניק הגנה חוקתית על חופש הביטוי של פרט כנגד השילטון.[10] ולעומת זאת הרשות המקומית ״נתפסת״ כמייצגת את השלטון המרכזי - משרדי הממשלה – כאשר תפקידה הוא בביצוע הסמכות השלטונית שנתנה לה על פי דין.[11] אבל עם הזמן התפתחו גופים דו-מהותיים המתאפיינים בזה ששתי מהויות: פרטית ומנהלית נמצאות בהם כאחד, והפרטת שירותים ציבוריים מטשטשים את גבולות המשפט הפרטי והמשפט הציבורי.[12] 

למרות סמכויות הפיקוח הרחבות שיש לשלטון המרכזי על הרשות המקומית, ובניגוד לתדמית הרווחת, הרשות המקומית ובפרט העירייה אינה עוד ״סניף״ של השלטון המרכזי, אלה שחקן עצמאי בתחומים חשובים רבים, כמו: תכנון, עיצוב ובניה בעיר, חינוך, רישוי עסקים, רווחה, בריאות ועוד.[13] ״שילטון מקומי״ הוא מונח ישן מאוד המביע את עליונות הרשות המקומית על התושבים, מונח ישן שממנו משתמע שמטרת העיריה היא לספק שירותים לתושבים, ניתן לראות את התפיסה הזו כנחלת העבר. כיום עירייה פועלת מתוך הכרה מלאה בזכויות הבסיסיות של התושבים.[14]

לדעתי, כולנו מרגישים את השינוי ההדרגתי שהחל בעשורים האחרונים, שינוי בהתנהלות העיריה שמתרחש לנגד עיננו. ניתן להיווכח שעיריה אינה עוד זרוע של משרדי ממשלה במובן הצר אלה גוף אוטונומי שחושב ומתבטא בצורות שונות. העיריה מנסה להתבדל ולהיות מיוחדת, מתוך שאיפה למצוינות בביצוע תפקידיה ובמתן שירותים, ובנוסף היא מתחרה בעיריות אחרות באופן תדיר. משום כך ערים צריכות להתבטא, לדוגמה, בהבעת תמיכה בקהילה הגאה, באמצעות רכישה, חלוקה והנפת דיגלי גאווה בעירית תל אביב-יפו,[15] ובהבעת עמדה הפוכה בעירית ירושלים. דוגמה נוספת, העיריה מתבטאת באמצעות כתיבת סלוגן ייחודי לעצמה, כמו: באר שבע - בירת ההזדמנויות של ישראל ומיזוג גלויות,[16] והעיר רחובות – עיר המדע והתרבות, והוד השרון – קהילה וטבע במרכז. לדעתי פעולות אילו נועדו לחזק את הקהילה ובמיוחד את המעוטים שבה (כמו הקהילה הגאה) ומשום כך העיריה ראויה להגנה.   

ערים התעצמו והשתנו בגלל ההפרטה והעבודה עם תאגידים שונים, וכתוצאה מכך את חופש הדיבור שלהן הורחב להרבה תחומים, מתוך מחויבות ושירות לציבור התושבים. פרופ׳ בלנק כותב שערים כול הזמן מדברות מסביבנו מסיבות שונות. חלק מהביטויים שלהן הם דיבור במלוא מובן המילה, לצורך העברת רעיונות וידע, לדוגמה באמצעות אתרי האינטרנט שלהן. פעולות אחרות של העיריה, שהן ללא ספק נחשבות ביטוי, מסווגות כדיבור פוליטי כאשר הן שולחות לוביסטים לכנסת בניסיון להשפיע על תוצאות ההצבעה. פעולות נוספות כוללות שילוב של דיבור ופעולה, לדוגמה כאשר עיר מקימה אנדרטה או מחליטה להפיל אחת. וכן אסדרה שמביעה רעיונות, ואת עמדת התושבים, לדוגמה, את האיסור לעשן במקומות מסוימים.[17]

חופש הביטוי הוא עקרון מהותי לאדם במשטר דמוקרטי, על בית המשפט מוטלת אחריות מיוחדת במלאכת האיזון בין ערכים שונים כאשר הם מתנגשים, וכן יישום הלכות באופן אחיד. טיעון נוסף של ברק הוא שחופש הביטוי מקבל פרשנות רחבה והוא עקרון שמכיל כל תחום. מאז פרסום המאמר, חופש הביטוי הורחב גם לגופים, מוסדות וארגונים. חלק בלתי נפרד מהם היא הרשות המקומית ובפרט העיריה שמדברת בשמנו ללא הפסקה, ולדעתי ראויה לקבל את הזכות וההגנה החוקתית שיש לחופש הדיבור כמו תאגיד.      

[1] אהרון ברק ״חופש הביטוי ומגבלותיו״ הפרקליט מ 197 (1991).

[2] רע"א 10520/03 איתמר בן גביר נ' אמנון דנקנר, פס׳ 11 לפסק הדין של השופט ריבלין (נבו 12.11.2006).

[3] בג״ץ 4593/53 בנק המזרחי המאוחד בע״מ נ׳ ראש הממשלה, פס׳ 10 (נבו 20.9.2006).

[4] ס׳ 4 לחוק הפרשנות, תשמ"א-1981.

[5] ״פרופ׳ ישי בלנק – מומחה לדיני השלטון המקומי: על חופש הביטוי של רשויות מקומיות״ הפודקאסט מדברים משפטים (8.12.22) https://did.li/izRlC (להלן: בלנק הפודקאסט מדברים משפטים).

[6] בג״ץ 5872/07 איגוד מפיקי סרטים וטלוויזיה בישראל נ' הרשות השנייה לטלוויזיה ולרדיו, פס׳ 17 (נבו 27.10.2010).

[7] בלנק הפודקאסט מדברים משפטים, לעיל ה״ש 3.

[8] ס׳ 249 לפקודת העיריות [נוסח חדש] (להלן: פקודת העיריות).

[9] ישי בלנק ״מקומו של ה״מקומי״: משפט השלטון המקומי, ביזור ואי-שוויון מרחבי בישראל״ משפטים לד(2) 197  תשס״ד (להלן: בלנק ״משפט השלטון המקומי״).

[10] ״חופש הביטוי עם השופט בדימוס אליעזר ריבלין״ הפודקאסט האוניברסיטה המשודרת - שופטים ומשפטים (5.11.2017) https://did.li/R8dgT.

[11] ס׳ 26 לפקודת העיריות, לעיל ה״ש 8.

[12] דנ"פ 10987/07 מדינת ישראל נ׳ ברק כהן, פ"ד סג(1) 644, 31 (2009).

[13] בלנק ״משפט השלטון המקומי״, לעיל ה״ש 9, בעמ׳ 197.

[14]נחום בן-אליא ״השלטון המקומי כשלטון דמוקרטי : מבט אחר״ הספרייה הווירטואלית של מטח    http://tiny.cc/kqwmwz.

[15] ״חלוקת דגלי גאווה״ עיריית תל אביב-יפו (6.6.2023) http://tiny.cc/cxzmwz.

[16] ״סמל העיר״ עיריית באר שבע  https://did.li/rr9w5.

[17] 375-376. , 54 Harv. C.R.-C.L. L. Rev  CITY SPEECH Yishai Blank,